1. INTRODUÇÃO
A democratização da educação é um dos requisitos para se pensar e se desenvolve a democratização de um país, e tal preceito coloca a Educação, tanto a Básica quanto a Superior, em destaque para a sociedade e, claro, para os pesquisadores. Entender o momento histórico, compreender os desdobramentos dos atos jurídicos pertinentes é a base para se estabelecer um novo paradigma educacional. A democratização da educação esteve em pauta desde o Brasil Império, sendo atualizada em cada fase da história segundo as necessidades que emergem da própria sociedade. Nesse sentido, a pauta atual é o desenvolvimento da educação na modalidade de ensino a distância.
Muitos documentos foram redigidos e promulgados na história da educação brasileira, atendendo a vários interesses, fossem eles econômicos, políticos, religiosos ou do capital. Não cabe neste estudo julgar os atos da história da educação brasileira, mas sim elencar um dos elos que rege a educação atual, o Ensino Superior, sua democratização, as leis pertinentes a esse grau de ensino e a expansão da modalidade ensino a distância.
Para desenvolver este estudo, optou-se pela pesquisa bibliográfica e a pesquisa exploratória, com o levantamento de dados estatísticos secundários, a fim de alcançar, por meio de análise qualitativa, o objetivo de verificar se a meta 12 do Plano Nacional de Educação (PNE) 2014-2024 está sendo cumprida quanto à expansão do número de vagas do Ensino Superior e quais os possíveis efeitos de sua execução.
2. A DEMOCRATIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO
A Constituição Federal de 1988 trouxe muitas inovações jurídicas no que diz respeito aos direitos sociais. Em Educação o marco desta Constituição foi significativo, pois incluiu a Educação como Direito Fundamental. A importância de tal ato é ímpar uma vez que como Direito Fundamental a Educação passa a vigorar com um rol de princípios absolutos que asseguram aos seres humanos o estatuto de indivíduo de Direito. Segundo Crosara e Silva (2018) o Direito à Educação implica no direito de instruir-se, de buscar conhecimento a fim de que outros direitos também sejam garantidos. Os direitos sociais que a Constituição Brasileira ressalta desde 1988, como o direito do cidadão brasileiro implica em democratizar a política nacional e suas subáreas para o bem-estar comum.
No percurso da democratização do país, observa-se que na década de 1930 o significado de democratizar a educação correspondia ao aumento do número de vagas na escola para garantir o acesso à escolarização. Durantes os anos de 1937 a 1945, viveu-se sob o regime de um governo centralizador, que tinha por objetivo criar mão de obra qualificada para o então desenvolvimento nacional. Depois de um momento de estagnação do processo de democratização do país, não apenas da educação, adentrou-se no período de redemocratização da nação, período que foi de 1945 a 1964, com a defesa do Ministério da Educação (MEC) em erradicar o analfabetismo em território nacional. Apenas com a Constituição Federal de 1988 o processo de democratização da educação tomou força na política brasileira e, depois de sua promulgação, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) no. 9.394/96 estabeleceu as diretrizes nacionais sobre o que se espera de uma gestão democrática em esfera nacional. A LDB no. 9.294/96, em vigor, elaborou e promulgou as normas concernentes à gestão democrática para a Educação Básica, bem como para o Ensino Superior. Mas a democratização da educação não se restringe à Constituição Federal e à LDB. O PNE, em suas versões 2001 e 2014 também mencionam a gestão democrática como uma ação indispensável para a democracia de um país. Há de se considerar, por fim, que “em cada momento histórico ‘democratizar a educação’ ganhou um significado específico, estando vinculado ao contexto sociopolítico vivenciado” (SILVA, 2016, p.285).
É neste panorama que a LDB no. 9.394/96 elabora um capítulo específico sobre o Ensino Superior, artigos 43 a 57. São artigos que abordam a finalidade do ensino superior, sua organização, sua funcionalidade legal, a gestão democrática acadêmica, sistema de avaliação e questões orçamentárias. O artigo 56 ressalta que “As instituições públicas de educação superior obedecerão ao princípio da gestão democrática, assegurada a existência de órgãos colegiados deliberativos, de que participarão os segmentos da comunidade institucional, local e regional”. (SOUZA e SILVA, 1997, p.76). Contudo, essa gestão democrática visa a uma administração interna de recursos, profissionais da educação e comunidade atendida.
A democratização da educação vai além dos muros da escola e da universidade. O Plano Nacional da Educação 2014-2024, plano assinado pelo Governo Federal com Órgãos Internacionais, UNESCO e Banco Mundial, compromete-se em ampliar o número de vagas para o ensino superior, interiorizar o acesso à graduação, elevar a taxa de graduados em cursos presenciais e ampliar as políticas de inclusão e permanência do público estudantil entre dezoito e vinte e quatro anos. Assim sendo, para atender à democratização da educação no ensino superior, algumas estratégias tiveram que ser traçadas pelos poderes público e privado, a fim de que a meta 12 do PNE 2014-2024 fosse cumprida. Uma das estratégias delineadas foi a Expansão do Ensino a Distância.
No Brasil, em se tratando do ensino superior, o Plano Nacional de Educação (PNE) 2014-2024 estabelece como meta, conhecida como meta 12, a elevação da taxa bruta de matrículas no ensino superior em 50% (cinquenta por cento) para a população de 18 a 24 anos, por exemplo. A expansão do ensino superior idealizada pelas autoridades brasileiras para o cumprimento da normativa da PNE gerou vários decretos e portarias. Além da expansão do número de matrícula, criou-se sistema de cotas, bolsas de estudo (FIES e PROUNI), programas como o PRONATEC e a EaD (enquanto modalidade de ensino). Ofertar mais vagas nas universidades, sejam elas presenciais ou a distância, cumpre a primeira etapa da meta 12 sobre a ampliação do número de vagas disponíveis; criar programas de auxílio financeiro para a população de baixa renda efetiva outra etapa da meta 12 que diz que é preciso apresentar uma política de inclusão e permanência da população estudantil nas universidades; e a implementação da EaD realiza a tarefa de interiorizar a educação superior, a fim de disponibilizar a todos a oportunidade de instruir-se e profissionalizar-se.
A literatura mostra que a EaD se estabeleceu no Brasil em torno dos anos 1900 com cursos por correspondência, depois pelo rádio e televisão e após os anos 1980, com a terceira revolução industrial, também chamada de revolução tecnológica, a EaD passa a ser cedida via tecnologia da informação aliada à internet. Portanto, é neste novo contexto de globalização da informação e da agilidade de transmissão de conteúdos proporcionada pelos satélites que a EaD se destaca como modalidade de ensino na LDB no. 9.394/96, em seu artigo 80, na qual é missão do poder público incentivar o desenvolvimento e a veiculação de programas de ensino a distância em todos os níveis e modalidades de ensino e de educação continuada (BRASIL,1996).
Com a entrada em vigor da LDB no. 9.394/96, o Decreto no. 2.494/98, firma o conceito oficial da EaD no país e regulamenta as diretrizes para credenciamento, autorização, avaliação e níveis de ensino do escopo da EaD. Segundo Mancebo e Martins (2012, p.130), observa-se que a partir daí desenvolve-se um amplo processo regulatório que estabelece as normas e regras da educação a distância no Brasil. Destacam-se na década de 1990 o Decreto no. 2.494/98 que determina que as instituições públicas e privadas interessadas em ofertar EaD devem ser credenciadas para esse fim, conforme as exigências a serem estabelecidas pelo MEC; e, o Decreto no. 2.561/98, mais específico que o anterior, determina que as normas de credenciamento e avaliação dos cursos de EaD destinados ao ensino de jovens e adultos, a educação profissional de nível técnico caberia aos respectivos sistemas de ensino superior (BRASIL, 1998a 1998b).
Embora a Constituição Federal de 1988 abra caminho para a EaD, e posto que a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional no. 9.394/96 especifique algumas características previstas para a modalidade a distância, de acordo com Mancebo e Martins (2012, p.132), quando se inicia o pico de crescimento da EaD sobressai o Decreto no. 5.622/05, que regulamenta o Art. 80 da LDB em vigor e estabelece em seu artigo 1º o que se deve entender por modalidade de EaD:
Art. 1o. Para os fins deste Decreto, caracteriza-se a Educação a Distância como modalidade educacional na qual a mediação didático-pedagógica nos processos de ensino e aprendizagem ocorrem com a utilização de meios e tecnologias de informação e comunicação, com estudantes e professores desenvolvendo atividades educativas em lugares ou tempos diversos (BRASIL, 2005).
Observa-se, ainda, que é na década de 2000 que se proliferam as normas, destacando-se o Decreto no. 6.303/07 e o Decreto no. 5.773/06, que são os mais específicos em relação a oferta do ensino a distância no sistema federal (BRASIL, 2007; 2006). Dentre os vários Decretos e Portarias promulgadas entre 1998 e 2019, vale a pena destacar a Portaria no. 1.134/16, que revoga a Portaria no. 4.059/04 e estabelece que as Instituições de Ensino que já possuírem um curso semipresencial reconhecido, não precisarão mais pedir o credenciamento de novos cursos. O MEC, até este momento, 2016, considera curso semipresencial os cursos mistos, ou seja, cursos que oferecem disciplinas no módulo presencial tradicional e disciplinas que são ofertadas via on-line, entretanto, é preciso seguir a norma de, no máximo, 20% da matriz curricular nesta modalidade. Assim sendo, a Portaria no. 1.134/16, determina:
Art. 1º As instituições de ensino superior que possuam pelo menos um curso de graduação reconhecido poderão introduzir, na organização pedagógica e curricular de seus cursos de graduação presenciais regularmente autorizados, a oferta de disciplinas na modalidade a distância. (BRASIL, 2006.)
Depois de um ano da Portaria no. 1.134/16, o MEC assina o Decreto no. 9.057/17, permitindo que as Instituições de Ensino Superior Privadas (IESp) ofereçam cursos na modalidade EaD, mesmo que estes cursos não existam em modalidade presencial na Instituição (BRASIL, 2017). Esse avanço legislativo permitiu a desburocratização dos pedidos de credenciamento das universidades para que novas vagas em novos cursos fossem ofertadas. Em 20 de junho de 2017, uma normativa é publicada, Portaria Normativa no. 11/17, que como é de sua função, esclarece sobre o credenciamento de novos cursos no Ensino Superior e especifica com maior clareza em seu artigo 1o, parágrafo 2o., como conduzir os novos credenciamentos, declarando que “É permitido o credenciamento de IES para oferta de cursos superiores a distância, sem o credenciamento para oferta de cursos presenciais”.
No ano seguinte, nova Portaria importante para a EaD é promulgada, a Portaria no. 1.428/18. A particularidade desta portaria reside no fato da possibilidade da ampliação da carga horária de 20% para 40% nos cursos semipresenciais. Claro que alguns quesitos devem ser respeitados e nem todos os cursos podem gozar desse recurso na organização de suas grades curriculares. Poderão aplicar 40% do ensino a distâncias os cursos que tiverem notas 4 ou 5 no Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes (ENADE), no módulo presencial, e pelo menos um curso com nota 4 no ENADE no módulo EaD. E por fim, em dezembro de 2019 nova Portaria é promulgada: Portaria 2.117/19, portaria está que determina que os 40% de disciplinas a distância podem ser oferecidas pelos cursos, exceto Medicina, desde que sejam observados todos os quesitos determinados por lei e registrados na Proposta Pedagógica Curricular (PPC) do curso que fará uso desta modalidade de ensino.
Dentro deste panorama de legitimação da expansão do ensino superior no Brasil e a idealização de uma educação inclusiva de qualidade para se atingir a igualdade social, uma nova modalidade de ensino, EaD, se consolida na sociedade. A expansão da EaD se dá não apenas na modalidade semipresencial, como se pode observar com a Portaria no. 2.117.19, mas em toda as estâncias do ensino superior com o aumento de oferta de cursos na plataforma a distância. Não há um senso, até a publicação deste trabalho de pesquisa, que analise a expansão dos 40% dos cursos semipresenciais, mesmo porque as Instituições de Ensino Superior (IES) estão se adequando à norma, mas há senso sobre a expansão da EaD enquanto modalidade 100% a distância.
Os dados começaram a ser mapeados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) no ano 2000 e há relatórios anuais divulgados até o ano de 2018, por meio dos quais, é possível observar a expansão da EaD em relação à expansão do
Ensino Presencial. O primeiro quadro de dados está organizado pela primeira década dos registros dos dados em EaD. O segundo quadro está organizado com os dados dos últimos oito anos disponíveis para análise no site do INEP.
Como é possível observar no Gráfico 1, no primeiro decênio da implementação da EaD houve um tímido avanço no número de matrículas. É preciso considerar que este período corresponde ao período de estruturação, investimento em recursos tecnológicos, formação continuada de professores para atuar nos ambientes virtuais e de disseminação dos cursos na modalidade a distância para a população em geral.
No Gráfico 2 observa-se a expansão da EaD propriamente dito. O período de implementação já enfrentou seus problemas estruturais e organizacionais e a população está mais consciente desta possibilidade de modalidade de ensino. O número de matrículas em 2018 nos cursos presenciais e a distância quase se equipararam, consolidando a EaD como uma variante fundamental de modelo educacional no país, cuja tendência de crescimento outrora prevista se consolidou, inquestionavelmente, tento em vista – e como prova – o número de novas matrículas anuais em EaD.
No Gráfico 3, quanto ao total de matrículas efetuadas no Ensino Superior no primeiro decênio de implementação da EaD, observa-se que a preferência dos estudantes se manteve pelo ensino presencial, embora o número daqueles que se interessavam pela EaD já se mostrava relevante. Um entendimento desses números pode ser, a EaD no período que vai de 2000 a 2010 era visto com novidade, possivelmente com ressalvas quanto a sua qualidade de ensino, mas ao mesmo tempo, já era de interesse e surgia como uma forma de promover acesso ao conhecimento e ao ensino superior.
Já no período que vai de 2010 a 2018 a atuação da EaD foi marcada por forte crescimento do número total de matriculados em relação ao número de matriculados no regime presencial, assim como se observa no Gráfico 4. Ficou claro que, nesse período o ambiente virtual voltado para a educação superior conquistou significativo número, quase 40%, da população de estudantes no país. Além disso, é sabido que, a EaD aumentou a diversidade de cursos oferecidos, ampliou ainda mais o seu alcance regional, sobretudo auxiliado pelo avanço da internet de alta velocidade e o emprego de melhores softwares voltados para o tráfego de dados e informações.
A primeira década de implementação da modalidade a distância foi marcada pelo investimento e divulgação da nova plataforma de ensino. Quando se analisam os números divulgados pelo INEP, observa-se que em 2000 as matrículas na modalidade a distância foram praticamente inexistentes, segundo gráfico 1, contudo ao final da mesma década, em 2010, o total de matrículas na modalidade a distância passa a figurar no cenário das análises estatísticas do INEP de forma mais relevante. Mesmo sendo um crescimento tímido frente às matrículas dos cursos presenciais, o avanço do número de matrículas dos cursos a distância é significativo para uma modalidade recém-nascida em termos de tradição educacional.
O próximo intervalo analisado, de oito anos, mostrou que o número de matrículas em cursos à distância e cursos presenciais, em 2018, atingiu marcas semelhantes, segundo o gráfico
2. A diferença do número de matrículas entre as duas modalidades é de apenas 1%. Esses dados confirmam e consolidam a implementação da Educação a Distância no Brasil e sua importância no desenvolvimento da nação como uma das maneiras de se atingir a democratização do país.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A Democratização da Educação no Brasil, embora seja tema recorrente desde o Brasil Império, assume nova postura no século XXI devido às mudanças dos interesses e dinâmicas sociais e tecnológicas. As Leis Educacionais – Constituição Federal, LDB, PNE, Decretos, Portarias, Normativas – regulamentam as regras e adequações necessárias para a execução das diferentes formas de oferta da educação superior e demais modalidades de educação oferecidas no país.
Neste breve estudo, o foco foi dirigido à expansão do Ensino Superior como cumprimento da meta 12 do PNE 2014-2024. Esta meta estabelece que a taxa bruta de matrícula na educação superior deve elevar-se em 50% para a população entre dezoito e vinte e quatro anos. Embora não se tenha analisado a faixa-etária das matrículas, mas sim o número de matrículas computado pelo INEP, o levantamento feito com os dados estatísticos disponíveis mostrou que a meta está sendo cumprida quando se observam os dados nos gráficos apresentados.
Como observado no gráfico 1, existe tímido crescimento da modalidade a distância na primeira década de legislação sobre a Educação a Distância. Houve o crescimento de apenas 14% do número de matrículas na modalidade a distância. Foi a década de investimentos, formação profissional e divulgação. O gráfico 2 mostra o fortalecimento da nova modalidade através dos números de matrículas em 2018 dos cursos à distância. Há significativo aumento no número de matrículas efetuadas e a modalidade a distância já representa 34% do número de matrículas em cursos superiores em apenas mais oito anos de atividades. Só em 2018 o número de matrículas das duas modalidades se equiparou, evidenciando a consolidação desta nova plataforma educacional.
Certamente a expansão do número de vagas e matrículas no ensino superior não é a única medida que deve ser tomada para se garantir a democratização da educação e contribuir com a democratização de um país, entretanto a expansão do ingresso ao ensino superior é uma medida importante no percurso por um país mais democrático. Outros aspectos devem ser analisados em pesquisas vindouras, uma vez que o avanço da pesquisa científica evolui em paralelo a promoção do avanço da própria sociedade que a valoriza.
Neste sentido, uma importante consideração é a de que, para um país desenvolver-se continuamente, o total de investimentos financeiros e demais incentivos diversos que promovam a educação e a pesquisa científica, são inquestionavelmente necessários, e como tal, devem fazer parte de todas as esferas governamentais e sociais. Portanto, fica aqui como sugestão para novas pesquisas, realizar análises de dados de crescimento de expansão da educação superior, os dados do crescimento da produção cientifica, dados relativos ao montante financeiro investido pelos governos, dentre outros, como forma de gerar compreensão sobre suas relações e sua comparação com outros realidades (de outros países) nas quais, ao que parece, a existência de ampla atenção com a educação superior tem trazido resultados positivamente inquestionáveis, dentre os diversos países com os quais seria possível fazer importantes comparações fica aqui a sugestão da Alemanha (e o seu expresso desenvolvimento científico e abrangente formação acadêmica da população), a China (com seu forte investimento em educação a distância e pesquisa científica) dentre tantos outros países.